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Ende 2025 standen in Frankreich rund 1,1 Milliarden Euro an Forderungen aus pauschalierten Geldstrafen für Straftaten zur Einziehung aus. Die Zahl ist spektakulär, ihre Bedeutung aber weniger eindeutig, als es zunächst scheint. Hinter dem Milliardenbetrag stehen nicht nur säumige Zahler, sondern auch mittellose Schuldner, falsche Adressen, umstrittene Strafbescheide und eine Verwaltung, deren Informationssysteme nur unzureichend miteinander verbunden sind. Der französische Rechnungshof legt damit ein grundsätzliches Problem der Strafpolitik offen: Eine Sanktion lässt sich leichter verhängen als vollstrecken.

Die amende forfaitaire délictuelle (AFD) gehört zu jenen Reforminstrumenten, mit denen Frankreich seine chronisch überlastete Justiz entlasten wollte. Das 2016 geschaffene Verfahren erlaubt Polizei und Gendarmerie, bestimmte Straftaten unmittelbar mit einer pauschalen Geldstrafe zu ahnden, ohne zunächst das klassische Strafverfahren durchlaufen zu müssen.

Anfangs betraf dies vor allem Verkehrsdelikte wie das Fahren ohne Führerschein oder Versicherung. Später wurde das Instrument insbesondere auf den Konsum von Betäubungsmitteln und weitere Delikte ausgedehnt. Inzwischen kommen theoretisch 91 Straftatbestände für das Verfahren infrage, auch wenn bislang nur rund drei Dutzend tatsächlich angewandt oder erprobt werden.

Das Prinzip ist bestechend einfach: feststellen, protokollieren, übermitteln, kassieren. Doch ausgerechnet beim letzten Schritt verliert das System erheblich an Effizienz.

1,1 Milliarden Euro – zumindest auf dem Papier

Nach Angaben der Cour des comptes beliefen sich die noch einzuziehenden Forderungen aus seit 2018 verhängten AFD Ende 2025 auf rund 1,1 Milliarden Euro. Dem steht ein vergleichsweise bescheidenes tatsächliches Aufkommen gegenüber. Zwischen 2020 und 2025 nahm der Staat aus nicht verkehrsbezogenen AFD lediglich 137,5 Millionen Euro ein.

Bereits die freiwillige Zahlung funktioniert nur eingeschränkt. Vor einer Erhöhung der Geldstrafe werden etwa 24,1 Prozent der Forderungen beglichen. Gelangt eine erhöhte Geldstrafe zur Direction générale des finances publiques (DGFiP), der französischen Finanzverwaltung, sinkt die Erfolgsquote beim Einzug auf ungefähr 17,5 Prozent.

Bemerkenswert ist zudem, dass der französische Staat keinen einheitlichen Gesamtwert für die tatsächliche Einziehungsquote nennen kann. Die Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), die für die automatisierte Bearbeitung von Verstössen zuständig ist, und die DGFiP arbeiten mit unterschiedlichen Kennzahlen, Zeitpunkten und Berechnungsmethoden.

Der Rechnungshof sieht darin nicht bloss ein statistisches Ärgernis. Ohne gemeinsame Datengrundlage lässt sich kaum zuverlässig beurteilen, ob die Reform ihre Ziele erreicht und an welcher Stelle der Vollstreckungskette die grössten Verluste entstehen.

Eine Forderung ist noch keine Einnahme

Der Betrag von 1,1 Milliarden Euro verlangt allerdings nach einer wichtigen Einordnung. Er bedeutet nicht, dass dem französischen Staat eine Milliarde Euro an unmittelbar verfügbaren Einnahmen entgeht, die sich mit einigen zusätzlichen Mahnungen problemlos beschaffen liesse.

Zwischen einer öffentlich-rechtlichen Forderung und tatsächlich einziehbarem Geld liegt ein erheblicher Unterschied.

Wird eine Geldstrafe nicht fristgerecht bezahlt und deshalb erhöht, beginnt die eigentliche Vollstreckungsarbeit. Die Verwaltung muss den Schuldner lokalisieren, dessen finanzielle Verhältnisse feststellen und gegebenenfalls Einkommen, Konten oder Vermögenswerte ausfindig machen, auf die sie zugreifen kann.

Dabei stösst sie auf Probleme, die ebenso banal wie folgenreich sind. Menschen ziehen um, Anschriften sind veraltet, Daten unvollständig. Andere Schuldner verfügen weder über pfändbares Einkommen noch über nennenswertes Vermögen. Bei bestimmten Gruppen von AFD-Empfängern spielt nach Einschätzung des Rechnungshofs gerade die Zahlungsunfähigkeit eine erhebliche Rolle.

Das verweist auf ein grundsätzliches Problem geldbasierter Sanktionen. Eine höhere Geldstrafe erhöht bei einem mittellosen Schuldner nicht automatisch die abschreckende Wirkung – und schon gar nicht die Staatseinnahmen. Unter Umständen wächst lediglich der nominelle Forderungsbestand.

Ein Teil des französischen Milliardenbergs dürfte deshalb auf absehbare Zeit eher eine buchhalterische Grösse bleiben als eine realisierbare Einnahme.

Wenn der Staat den Schuldner nicht findet

Noch grundlegender ist die Frage, ob die Verwaltung überhaupt weiss, wo der Betroffene erreichbar ist.

Der Rechnungshof empfiehlt deshalb, der ANTAI einen besseren Zugang zu den steuerlichen Referenzdaten der DGFiP zu ermöglichen. Damit sollen insbesondere die Anschriften der Betroffenen zuverlässiger überprüft werden können. Als Zielhorizont wird Ende 2027 genannt.

Die Empfehlung offenbart eine Schwachstelle der französischen Verwaltungsdigitalisierung: Mehrere Behörden wirken an derselben Sanktionskette mit, verfügen aber nicht automatisch über dieselben aktuellen Informationen.

Eine falsche Adresse kann erhebliche Konsequenzen haben. Der Betroffene erfährt möglicherweise erst verspätet von einer Forderung oder ihrer Erhöhung. Gleichzeitig muss die Verwaltung zusätzliche Ressourcen aufwenden, um ihn ausfindig zu machen. Bei Forderungen gegen Personen ohne pfändbares Vermögen können die Kosten und der administrative Aufwand des Verfahrens schliesslich in einem ungünstigen Verhältnis zum erwartbaren Ertrag stehen.

Das Problem ist damit weniger spektakulär als der Milliardenbetrag, institutionell aber womöglich bedeutender: Ein moderner Staat produziert grosse Mengen digitaler Verwaltungsakte, ohne dass seine Behörden zwangsläufig über eine ebenso leistungsfähige gemeinsame Informationsarchitektur verfügen.

Manche Geldstrafen hätten nie vollstreckt werden sollen

Noch problematischer wird das Bild dort, wo die Schwierigkeiten bereits bei der Verhängung der Sanktion beginnen.

Mit der Ausweitung der AFD nahmen auch Beanstandungen und juristische Probleme zu. Nach den vom Rechnungshof untersuchten Daten enden 79 Prozent bestimmter von den örtlichen Staatsanwaltschaften überprüfter Vorgänge mit einer Einstellung. Bei ungefähr einem Drittel dieser Einstellungen war die Straftat nicht gegeben oder nicht hinreichend nachgewiesen.

Auch bei zulässigen Einsprüchen ist die Quote auffällig: 56 Prozent führen zu einer Einstellung des Verfahrens.

Damit entsteht ein institutionelles Paradox. Die pauschalierte Geldstrafe sollte gerade verhindern, dass vergleichsweise einfach gelagerte Delikte die ohnehin stark beanspruchten Staatsanwaltschaften und Gerichte beschäftigen. Ist die ursprüngliche Protokollierung jedoch fehlerhaft, unvollständig oder rechtlich nicht belastbar, kehrt der Vorgang in das klassische Justizsystem zurück.

Die Arbeit verschwindet dann nicht, sondern wird lediglich verlagert.

Der Rechnungshof verlangt deshalb nicht nur effizientere Vollstreckung, sondern auch eine bessere Qualität der ursprünglichen Strafprotokolle, zusätzliche Ausbildung und stärkere interne Kontrollen. Denn ein effizienter Staat zeichnet sich nicht dadurch aus, möglichst viele Sanktionen zu produzieren, sondern dadurch, rechtmässige Sanktionen zuverlässig zu verhängen und anschliessend durchzusetzen.

Die Glaubwürdigkeit des Strafrechts steht auf dem Spiel

Damit reicht die Debatte weit über die öffentlichen Finanzen hinaus. Eine Geldstrafe ist zunächst keine Einnahmequelle des Staates, sondern eine strafrechtliche Sanktion. Ihre Wirkung beruht wesentlich darauf, dass der Betroffene davon ausgehen muss, sie tatsächlich bezahlen zu müssen.

Das gilt besonders für die AFD wegen Drogenkonsums. Mit ihrer Einführung wollte die französische Politik auf ein langjähriges Vollzugsproblem reagieren. Der Konsum illegaler Betäubungsmittel war strafbar, führte in der Praxis aber häufig zu aufwendigen Verfahren oder blieb ohne spürbare Konsequenz. Die pauschalierte Geldstrafe sollte eine schnelle, sichtbare und systematische Reaktion ermöglichen.

Doch Geschwindigkeit bei der Sanktionierung löst das Problem der Vollstreckung nicht.

Einen Konsumenten innerhalb weniger Minuten zu kontrollieren und einen Strafbescheid auszustellen, ist administrativ vergleichsweise einfach. Monate später mehrere hundert Euro von einem Schuldner ohne regelmässiges Einkommen, aktuelle Anschrift oder pfändbares Vermögen einzuziehen, ist ungleich schwieriger.

Damit entsteht ein Glaubwürdigkeitsproblem. Wer davon ausgeht, dass eine Geldstrafe mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht vollstreckt werden kann, dürfte sich von ihrer nominellen Höhe nur begrenzt beeindrucken lassen. Die politische Versuchung, auf geringe Einziehungsquoten mit höheren Strafbeträgen zu reagieren, könnte dieses Problem sogar verschärfen.

Die Grenzen einer automatisierten Strafpolitik

Die Cour des comptes plädiert deshalb dafür, die Funktionsfähigkeit des bestehenden Systems zu verbessern, bevor die AFD erneut umfassend ausgeweitet wird. Zu ihren Empfehlungen gehören gemeinsame Kennzahlen, eine engere Zusammenarbeit von Justizministerium, Innenministerium, ANTAI und DGFiP, leistungsfähigere Informationssysteme sowie ein besserer Zugriff auf jene Daten, die für die Identifizierung und Lokalisierung von Schuldnern notwendig sind.

Hinzu kommt die politische Frage nach schärferen Vollstreckungsinstrumenten. Im Parlament werden Möglichkeiten diskutiert, insbesondere gegen Personen vorzugehen, die zahlreiche Geldstrafen anhäufen.

Dabei muss der Staat allerdings zwischen zwei sehr unterschiedlichen Gruppen unterscheiden: zwischen Menschen, die bezahlen könnten, sich der Vollstreckung aber bewusst entziehen, und solchen, bei denen aufgrund ihrer wirtschaftlichen Situation kaum etwas einzuziehen ist.

Diese Unterscheidung ist entscheidend. Gegen den zahlungsfähigen Verweigerer können bessere Daten, Kontenabfragen und konsequentere Vollstreckungsverfahren wirken. Beim dauerhaft Mittellosen stossen dieselben Instrumente dagegen an eine ökonomische Grenze. Der Staat kann eine Forderung erhöhen, aber kein Vermögen schaffen, das er anschliessend pfänden könnte.

Genau darin liegt die politische Bedeutung der 1,1 Milliarden Euro. Die Zahl dokumentiert nicht einfach eine aussergewöhnliche französische Zahlungsmoral. Sie macht vielmehr sichtbar, wie stark die Effektivität moderner Strafpolitik von unspektakulären Voraussetzungen abhängt: korrekten Adressen, belastbaren Protokollen, kompatiblen Datenbanken, qualifiziertem Personal und einer realistischen Einschätzung der Zahlungsfähigkeit.

Frankreich hat in wenigen Jahren eine leistungsfähige Infrastruktur geschaffen, mit der sich bestimmte Straftaten schnell und in grosser Zahl sanktionieren lassen. Die Infrastruktur für die anschliessende Vollstreckung hat mit dieser Entwicklung nicht Schritt gehalten.

Der Milliardenbetrag ist deshalb weniger als entgangene Einnahme denn als Warnsignal zu verstehen. Hinter ihm stehen säumige Zahler und bewusste Verweigerer, aber ebenso mittellose Schuldner, unzustellbare Bescheide, rechtlich angreifbare Verfahren und Behörden, deren Datenwelten noch nicht ausreichend miteinander verbunden sind.

Die entscheidende Frage lautet damit nicht, wie viele Geldstrafen der französische Staat verhängen kann. Entscheidend ist, wie viele davon rechtlich Bestand haben und tatsächlich vollstreckt werden. Denn eine Sanktion, die dauerhaft nur in den Datenbanken der Verwaltung existiert, verliert einen wesentlichen Teil ihrer abschreckenden Wirkung.

Quellen: Cour des comptes (2026), Bericht zu den amendes forfaitaires délictuelles; Assemblée nationale (2026), Anhörung der Cour des comptes zur Vollstreckung pauschalierter Geldstrafen; Sénat (2026), parlamentarische Beratungen zur Vollstreckung von Geldstrafen; ANTAI, Informationen zur amende forfaitaire délictuelle; Direction générale des finances publiques (DGFiP), Informationen zum Einzug öffentlicher Forderungen.

P.T.